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高海 | 论农民进城落户后集体土地“三权”退出

文章来源:中国法学杂志社 文章作者: 发布时间: 2020-04-15 15:11:01 浏览次数:213

作者简介:高 海:安徽财经大学法学院教授

引 言

近年多个中央政策性文件中“不得以退出土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件”与“支持引导其依法自愿有偿转让上述权益”的类似表达,乃至2018年修正的《农村土地承包法》和2019年修正的《土地管理法》中新增加的土地承包经营权和宅基地使用权退出的规定,都缺乏系统处理。本文不揣冒昧,试图以农民进城落户为主线,以集体土地为视角,将土地承包(经营)权、宅基地使用权与作为集体收益分配权分配根据之一的集体土地股权(以下简称“集体土地‘三权’”)退出融入承包地“三权分置”、宅基地“三权分置”、农村集体资产股份合作制改革的语境中,对农民进城落户后集体土地“三权”退出进行整体协调的体系化探究,并在回答上述问题的基础上提出完善建议。

一、农民进城落户后集体土地“三权”退出的内涵界定与政策演变

(一)内涵界定

本文所称“退出”包括农民在保留集体成员资格的前提下基于自主意志将集体土地“三权”转让给集体,以及农民丧失集体成员资格时转让或交回给集体两种情形。两种情形均限定集体土地“三权”回归集体,第一种情形对应的是暂时退出(非身份性退出);第二种情形对应的是永久退出(身份性退出)。暂时退出是自愿退出;永久退出既可以是农民主动放弃集体成员资格的自愿退出,也可以是农民符合集体成员资格丧失条件的强制退出。

(二)政策演变

农民进城落户之集体土地权利退出,经历了由土地承包经营权“一权”退出,到土地承包经营权和宅基地使用权“两权”退出,再到集体土地“三权”退出的发展;而且,还呈现了由强制退出向自愿退出,由无偿退出向有偿退出的演进。

二、农民进城落户后集体土地“三权”退出的制度缺失

(一)农民进城落户后应否以及何时丧失集体成员资格规则不明

根据不得以退出集体土地“三权”作为进城落户条件、允许自愿退出的要求,农民进城落户后在一定期限内会继续无偿享有集体土地“三权”,自然不能丧失集体成员资格。概言之,农民进城落户暂时不丧失集体成员资格,是由进城落户后继续享有集体土地“三权”与集体土地“三权”权利主体的身份性所共同决定的。但是,进城落户者暂不丧失集体成员资格,仅仅是延缓丧失集体成员资格并推迟退出集体土地“三权”,不能永久保有集体成员资格并享有集体土地“三权”。

理想的方式是:农民进城落户时暂不丧失集体成员资格、不退出集体土地“三权”;但达到一定条件时,通过一定程序确认其丧失集体成员资格并要求其退出集体土地“三权”。

但从立法上看,2018年修正的《农村土地承包法》和2019年修正的《土地管理法》规定的自愿有偿退出制度不完整;从政策性文件看,就进城落户农民集体成员资格丧失的认定而言,不仅缺乏丧失的实质标准,而且缺乏具体认定程序。

(二)农民进城落户后丧失集体成员资格前支持引导退出规则不足

支持引导应通过足额、多元、合理补偿来激励进城落户农民尽早退出集体土地“三权”,但是, 实践中往往未区分集体土地“三权”的永久退出补偿与暂时退出补偿,而且永久退出中对集体成员身份的丧失补偿不足。

即使有补偿,大多数农民进城落户也不会自愿退出集体土地“三权”,在退出的补偿方式单一、补偿资金来源不足、补偿标准普遍不高等导致退出补偿不足的情况下,就更会影响农民进城落户后自愿退出集体土地“三权”的积极性。

何况,承包地“三权分置”之保留土地承包权、放活土地经营权以及土地承包关系“长久不变”的政策推进,会便利且激励农民进城落户不自愿退出土地承包经营权,进而引发进城落户农民等待、观望等不自愿退出集体土地“三权”现象。

(三)农民进城落户且丧失集体成员资格后不自愿退出的应对之策缺失

目前,中央政策性文件在未明确农民进城落户后依何条件、何程序丧失集体成员资格的情形下,一般也不会专门规定进城落户后丧失集体成员资格者不自愿退出集体土地“三权”的具体应对措施;而地方规范性文件中,在原有进城落户时应当交回集体土地承包经营权或宅基地使用权的规定因与上位规范性文件抵触而失效后,也没有其他更具针对性的有效举措,凸显了进城落户且丧失集体成员资格者不自愿退出集体土地“三权”应对之策的缺失。

(四)大量农民进城落户且丧失集体成员资格后集体土地所有权归属之惑

在加速进城落户农民自愿退出集体土地“三权”的引导下,若干年后,假若绝大部分集体成员都进城落户且丧失集体成员资格,由剩余集体成员长期享有原集体成员享有的集体土地权益,是否公平合理?假若本集体全部集体成员都迁入城市落户,并均丧失了集体成员资格,那么该集体土地所有权由谁承继?该土地又由谁来管理?以上集体土地“三权”退出直接引发的土地所有权归属与管理问题均不无疑问,应尽早关注并设计合理的制度予以回应。

三、农民进城落户后集体土地“三权”退出的制度完善

(一)农民进城落户后集体成员资格丧失标准的明确与确认程序的健全

首先,明确进城落户农民丧失集体成员资格的标准。将进城落户农民“已纳入城镇住房和社会保障体系”并有长期稳定收入来源等,作为其丧失集体成员资格的实质标准。如此规定,既可以较好地衔接其由农民向市民的转变,有助于推进农民进城落户,又不至于让其享受农村土地和城镇社会保险等双重保障。

其次,健全进城落户农民集体成员资格取消的程序。由集体土地所有权的代表行使主体或符合一定比例要求的集体成员启动集体成员资格丧失的认定程序;比照集体成员资格取得的认定程序,由集体成员民主议定进城落户农民是否符合丧失集体成员资格的实质标准,并赋予拟确定丧失集体成员资格的进城落户农民以异议权等相应救济权。

最后,构建进城落户农民户内新增未成年人之集体成员资格阻却制度。应区别构建未进城落户与已进城落户农民户内新增未成年人之集体成员资格认定制度:前者可自动取得,后者宜经本集体成员民主议定能否取得。

(二)农民进城落户后丧失集体成员资格前支持引导退出机制的完善

关于支持引导退出,除应完善退出的补偿方式、补偿资金来源、补偿标准(特别是提高身份性退出补偿水平)外,还宜健全“(最先)优先受让权+股权补偿”的双重激励机制。

宜赋予暂时退出集体土地“三权”的进城落户农民(最先)优先受让权。(最先)优先受让权是暂时性退出者在退出时经集体承诺予以保障的一项保留权利,可使仍具备本集体成员资格的暂时(非身份性)退出者将来可以再取得集体土地“三权”,从而消除其后顾之忧。而且,为了强化激励效果,可以赋予未丧失集体成员资格的进城落户农民继受取得其退出之集体土地“三权”的最先受让权,以及同等条件下继受取得本集体其他成员转让之集体土地“三权”的优先受让权,但是其(最先)优先受让权不得对抗本集体内未进城落户且无集体土地“三权”的农户。

支持引导进城落户农民自愿退出土地承包经营权和宅基地使用权可以采取股权化方案,主要思路是:支持引导进城落户农民将土地承包经营权和宅基地使用权入股社区股份合作社等新型农村集体经济组织,即进城落户农民将土地承包经营权和宅基地使用权退给集体并换取集体土地股权。其实质是将退出的现金补偿更新为股权补偿。

股权化方案具有现实可行性,且可消解集体土地“三权”退出补偿不足的问题。股权化方案中集体土地股权一般没有期限限制且能定期分享股权收益,这样既可以保障进城落户农民长期分享股权收益,弥补土地承包经营权和宅基地使用权因退出补偿年限较短、忽视承包地续包权导致的补偿不足,又可以解决因担心未来退出补偿可能“涨价”以及无法持续享受土地流转收益引发的退出观望等困境。此外,股权化方案有助于缓解制约集体土地“三权”退出的退地农民养老之保障、退地补偿金之筹措、土地承包期“长久不变”之实现等现实问题。股权化方案中,定期支付的股息可以作为退地农民的定期养老金;以股权补偿替代现金补偿,无需支付退地补偿金更可避免退地补偿金之筹资难问题,据此,“空壳村”“负债村”亦能推进土地承包经营权和宅基地使用权股权化退出。

(三)农民进城落户且丧失集体成员资格后不自愿退出的对策

借鉴承包地“三权分置”放活土地经营权、宅基地“三权分置”适度放活使用权以及农村集体产权制度改革中类别股的思路,可以将进城落户应丧失集体成员资格又不自愿退出者的集体土地“三权”,分别变更为非本集体成员享有的以其他方式承包之土地经营权、使用权和集体土地类别股。

首先,宜借鉴以其他方式承包之土地经营权的制度构造,特别是权利主体可以是非本集体成员及使用费收取制度,将进城落户且丧失集体成员资格者不自愿退出的土地承包经营权变更为以其他方式承包之土地经营权(期限为原土地承包经营权的剩余期限)。

其次,宜将进城落户且丧失集体成员资格者继续持有的宅基地使用权,变更为与非本集体成员持有的使用权一样的不动产用益物权(即集体建设用地使用权),并参照宅基地“三权分置”之使用权进行重构,使其有期限限制、须缴纳使用费。

最后,农民进城落户且丧失集体成员资格后,也可以将其不自愿退出的股权变更为非本集体成员持有的类别股,使其不再享有选举权、被选举权和表决权,或仅享有有差别的收益权——相比同样数量的本集体成员股权,其获益更少也会产生有偿持股的效果,社区股份合作社甚至可直接要求其支付一定股价款(相当于有偿受让)或将其股权设置为分享红利劣后的类别股。

(四)大量农民进城落户且丧失集体成员资格后集体土地所有权归属之惑的化解

与“城中村”集体成员可以整体一次性市民化不同,进城落户集体成员市民化则是局部渐进的。因此,不能等最后个别集体成员进城落户,使集体土地彻底变为无主物之后再国有化,而宜确定一个时间点,使集体土地国有化。

至于国有化的具体方案,可以考虑:在现有宅基地面积限额的基础上,限定剩余集体成员可享有(包括继受)土地承包经营权和集体土地股权的最高比例。国有化时,应为剩余集体成员配足限额内的土地承包经营权和集体土地股权,即以类似于留权、扩权发展的方式实现集体土地“三权”范围内集体土地的国有化。在上述国有化时间点之后,集体土地国有化时的剩余集体成员因最高额限制无法继受的原集体土地“三权”,由国家有偿受让或无偿享有。

集体土地国有化后,可以采取两种赋权管理模式:一是将国有化的土地交由附近农村集体经济组织或村民委员会代表行使所有权;二是借鉴国有农场经验,设立农场公司(可由原农村集体经济组织改制),或委托附近国有农场管理。

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