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王利明 秦天宝 张震等谈垃圾管理分类的立法及公众权力保障研究

文章来源:北大法律信息网 文章作者: 发布时间: 2020-05-20 10:50:31 浏览次数:238

【作者】王利明;秦天宝;张震;熊勇先;石冠彬(中国人民大学法学院教授、博士生导师;武汉大学法学院教授、博士生导师;西南政法大学行政法学院教授、博士生导师;海南大学法学院教授、博士生导师;海南大学法学院教授)

【来源】北大法宝法学期刊库《河南社会科学》2020年第1期。因篇幅较长,已略去原文注释。

垃圾分类管理的立法思路及公众权利保障研究(笔谈)

主持人语:党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视社会主义生态文明建设,坚持把生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局的重要内容,坚持节约资源和保护环境的基本国策,坚持绿色发展,把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程,加大生态环境保护力度,推动生态文明建设在重点突破中实现整体推进。习近平同志就此发表了一系列重要论述,立意高远,具有重要的指导意义。作为党和国家高度重视环保工作的体现,自进入新时代以来,生活垃圾分类工作受到高度关注。习近平同志于2018年11月在上海调研时将垃圾分类定性为“新时尚”,2019年6月则号召大家培养垃圾分类的好习惯,为绿色发展、可持续发展做贡献。

2019年7月1日,伴随着《上海市生活垃圾管理条例》的出台与执行,“垃圾分类”工作以前所未有的曝光度进入公众视野。据学者考证,中国的垃圾分类工作最早可以溯至1957年,那时的垃圾分类是基于“勤俭建国、节约资源”考量而提出的倡议。从1992年开始的垃圾分类地方试点工作,以及后来中央层面的推进工作,则是出于环保价值的考虑。以2017年《生活垃圾分类制度实施方案》的颁布为起点,我国正式进入生活垃圾“强制分类”的时代。与上海一样,为落实2017年《生活垃圾分类制度实施方案》,北京、海南等多地都开始发布地方版本的垃圾分类管理办法或条例。

为了深入探讨垃圾分类管理所涉法律问题,在河南社会科学杂志社的组织下,我们约请了中国人民大学王利明教授、武汉大学秦天宝教授、西南政法大学张震教授以及海南大学熊勇先教授、石冠彬教授共同对垃圾分类管理中所涉的立法问题及公众权利保障问题进行研讨,并形成本组笔谈,以期对相关立法的推进和学者的研究提供智识参考。

目  录

一、秦天宝:绿色发展理念下生活垃圾分类立法的完善

二、张震:垃圾分类制度是新时代公民环境权保障的重要措施

三、熊勇先:论生活垃圾分类治理中的公众参与权

四、石冠彬:垃圾分类管理的立法应当在法治框架内进行

绿色发展理念下生活垃圾分类立法的完善

秦天宝(武汉大学法学院教授)

伴随我国经济和城市化进程的迅猛发展,城市生活垃圾总量不断增加,加强生活垃圾分类管理和完善立法的必要性日益凸显。2019年6月,习近平总书记对我国的垃圾分类工作作出重要指示。他指出,“实行垃圾分类,关系广大人民群众生活环境,关系节约使用资源,也是社会文明水平的一个重要体现”[1]。近年,我国加速推行生活垃圾分类制度,全国垃圾分类工作由点到面,逐步启动,成效初显,目前全国已有46个重点城市先行推行垃圾分类工作[2]。

一、生活垃圾分类管理是绿色发展理念的具体体现

生活垃圾是固体废物的一种,我国《固体废物污染环境防治法》将固体废物分为三类:工业固体废物、城市生活垃圾和危险废物。生活垃圾分类管理是循环经济模式在固体废物污染防治领域的应用,是我国践行绿色发展理念、推进生态文明建设的具体体现。

党的十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念,并将绿色发展作为关系我国发展全局的一个重要理念。理念作为思想理论的“头”,是规律性认识的凝练与升华。绿色发展理念是马克思主义生态文明理论同我国经济社会发展实际相结合的创新理念,是深刻体现新阶段我国经济社会发展规律的重大理念。绿色发展要求降低经济发展的生态环境代价,能源资源利用要从低效率、高排放向高效、绿色、安全转型;循环经济模式将进一步推进、推动绿色制造业和绿色服务业的兴起和发展,实现“既要金山银山,又要绿水青山”。

生活垃圾分类处理和循环利用是循环经济模式在城市生活垃圾处理领域的具体应用。循环经济不同于传统线性经济发展模式,它是一种“资源—产品—再生资源”的闭环反馈式绿色发展模式。循环经济把“经济”和“生态”放在同等重要的位置,并且以保护环境为根本立足点,通过低开发、低能耗、高产出、再利用,使经济发展形成一个封闭的循环过程,使可利用的一切资源得到合理的重复利用,把对环境的污染和破坏降到最低。通过《循环经济促进法》,我国将循环经济理念上升到法律层面,把循环经济定义为在生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动的总称。这里体现了非常重要的垃圾分类管理原则,即减量化(Reduce)、再利用(Reuse)、再循环(资源化)(Recycle)的“3R”原则。

二、我国生活垃圾分类立法存在的主要问题

生活垃圾相比工业固体废物和危险废物具有自身的特点。一般来说,工业固体废物和危险废物类型较为单一,危害性大但处理过程专业隐蔽,对日常生活影响较小。生活垃圾则成分复杂、类型多样、水分和无机物含量较高,这就增加了生活垃圾处理的难度。同时,生活垃圾分类与公民日常生活息息相关,需要人人参与的特点也增加了管理和立法的难度。

目前我国生活垃圾分类的法律法规依据主要有三个层次:第一类是国家层面的法律文件,如《环境保护法》《循环经济促进法》《固体废物污染环境防治法》,对生活垃圾管理进行了较为原则的规定。第二类是国务院及其各部门颁布的行政法规和部门规章,如《城市市容和环境卫生管理条例》《城市生活垃圾管理办法》《废弃电器电子产品回收处理管理条例》等,在法律笼统规定的基础上对生活垃圾分类管理从收集、运输、处置等方面进行了更为细致的规定。第三类是与生活垃圾分类管理紧密相关的地方性法规与政府规章。近年,多个地方政府结合当地实际情况,相继出台了生活垃圾分类管理的专门性地方法律文件,如《北京市生活垃圾管理条例》(2011年)、《杭州市生活垃圾管理条例》(2015年)、《广州市生活垃圾分类管理条例》(2018年)、《上海市生活垃圾管理条例》(2019年)等。但总体来看,现有立法在应对生活垃圾分类处理和循环利用的现实需求时仍存在较大不足。

第一,国家层面的法律供给不足,缺乏统一的垃圾分类、回收和处理标准。《环境保护法》三十七条、第三十八条对政府和公民进行生活废弃物的分类处置、回收利用进行了原则性的规定,具有宏观指导意义。《循环经济促进法》规定了政府应当建立健全城市垃圾回收设施,鼓励资源和产品的循环利用。《固体废物污染环境防治法》规定地方人民政府应当统筹安排建设城乡生活垃圾收集、运输、处置设施,提高生活垃圾的利用率和无害化处置率,促进生活垃圾收集、处置的产业化发展,逐步建立和完善生活垃圾污染环境防治的社会服务体系。2007年建设部发布的《城市生活垃圾管理办法》主要对城市生活垃圾的清扫、收集、运输、处置等活动进行了规定。这些规定大都属于引导或指导性规范,可操作性较弱,对生活垃圾分类处理和循环利用的推进作用有限。由于国家层面缺乏统一的标准和细则,这样就很容易使地方立法机关和行政主管部门在地方立法和管理工作中无所适从。

第二,现有地方立法的规定存在较大不同甚至冲突,无法实现生活垃圾的跨区域分类处理,不利于资源循环利用和经济协调发展。如《北京市生活垃圾管理条例》将生活垃圾分为可回收物、厨余垃圾、有害垃圾、其他垃圾进行分类投放;《上海市生活垃圾管理条例》则将生活垃圾分为可回收物、有害垃圾、湿垃圾、干垃圾四种。两个城市对生活垃圾的规定在名称上就不相同,分类标准也不完全相同,一定程度上引起了城市居民生活的不便,同时也造成两地生活垃圾无法采用统一标准进行回收利用和规模化处置。关于违反生活垃圾分类投放规定的行为,不同城市的规定也不尽相同。《上海市生活垃圾管理条例》规定,将有害垃圾与可回收物、湿垃圾、干垃圾混合投放,或者将湿垃圾与可回收物、干垃圾混合投放的,由城管执法部门责令立即改正;拒不改正的,处50元以上200元以下罚款。早期《北京市生活垃圾管理条例(草案)》中规定对违反分类投放的行为处以20元以上200元以下罚款,但由于公众的参与度不高,该条遭到多数人反对,在最后的正式文本中被删除,进而形成了居民生活垃圾随意投放无处罚的窘况。

第三,生活垃圾分类管理的配套措施不健全,无法调动公众参与的积极性。生活垃圾分类管理不可能一蹴而就,无论是中央还是地方,都不可能仅凭一两部法律文件就达到循环利用的目的。生活垃圾的分类收集和处理是一项长期、复杂而艰巨的系统工程,需要组织管理、宣传教育、设施设备配置、奖惩资金配套以及一系列法规制度的支撑。做好垃圾分类工作,需要多方合力,需要相关部门的精细化管理。反观当前国家和地方立法,国家层面缺乏统一的标准,地方立法试点中个别规定相对简单,在没有完善配套措施的情形下公众配合度较低,立法目标很难落实。例如,上海市规定的“早7:30~8:30,晚19:00~20:00”的垃圾分类投放时间,对于需要早出晚归的上班族而言并不方便,甚至造成部分居民一周投一次垃圾的困境。由于我国过去并没有全民参与生活垃圾分类的传统,调动公众主动参与的积极性,既需要传统的行政处罚措施,也需要创新经济刺激措施和正激励制度。

三、完善我国生活垃圾分类立法的对策建议

生活垃圾分类管理是践行绿色发展理念必不可少的制度措施。生活垃圾分类投放是垃圾减量化、再利用的第一步,其次是中端的垃圾收集和运送,末端是负责垃圾处理的填埋厂、焚烧厂和循环经济企业。在立法过程中应当坚持以绿色发展理念为指导,全过程贯彻循环经济3R原则。在做好顶层设计和国家标准的基础上,适当为地方立法留有因地制宜的空间。

首先,建议修改现有相关法律和行政法规,在国家层面统一制定生活垃圾分类、回收和处理的环境标准或指导性文件,在生活垃圾分类投放、处理、回收利用的过程中做到全国一盘棋。生活垃圾分类管理的地方试点是完善立法的具体路径,但前提应当是国家制定有统一的标准。纵观世界各国,日本、德国、澳大利亚等国都在国家层面制定了生活垃圾分类的专门法律。明确的国家立法有助于各主体在统一的规则下开展垃圾分类活动,而且也可以避免地方性法律文件相互矛盾现象的发生。

其次,完善已有的城市生活垃圾地方立法,在有条件的地区可以尝试区域协同立法,增强地方立法之间的协调性,推动垃圾分类、回收和处理的规模化、产业化发展。例如,在已经制定并实施的《上海市生活垃圾管理条例》的基础上,长三角地区三省一市可以探索制定生活垃圾分类管理的区域协同法律文件,在区域范围内率先做到生活垃圾的统一分类、回收利用和处置,并制定统一的配套措施。京津冀地区则可以在《北京市生活垃圾管理条例》的基础上,探索适合本地区的区域协同立法。

再次,完善生活垃圾分类管理配套制度,丰富经济刺激措施,做到精细化管理。绿色发展是人人有责、人人共享的发展。生活垃圾分类管理不仅是政府主管部门的职责,更是广大公民的责任和义务。在国家立法明确标准的基础上,地方立法应当着重细化垃圾分类处理过程中各阶段的执行事项,加强法律法规的可操作性和针对性。通过明确的奖惩机制,多样化的宣传教育和经济激励措施,增强公民的垃圾分类意识和责任感,推动社会习惯的养成。只有形成国家标准统一、地方立法跟进、配套措施完善的立体格局,才能推动社会各主体的全面参与。

垃圾分类制度是新时代公民环境权保障的重要措施

张震(西南政法大学法学院教授)

2019年7月1日,上海市开始实施垃圾分类管理,随后,全国多个城市跟进实施。所谓垃圾分类,是指根据一定规则或标准对垃圾在储存、投放和搬运环节进行不同方式的处理,从而将其转变成公共资源的相关活动的总称。分类的目的在于垃圾的资源价值和经济价值最大化,实现物尽其用。简言之,垃圾分类的直接目的就是提高垃圾的再利用价值,间接目的是提高城市的环境治理和保障水平。如果说垃圾分类的直接目的主要考虑经济和资源价值,那么其间接目的则是为了保障人民的环境权及美好生活,这显然是新时代公民环境权的一种具体制度保障。20世纪60年代,联合国将环境问题列为世界第三大问题。1972年,联合国人类环境会议在斯德哥尔摩召开,中国积极参加并做出突出贡献,会后通过的《人类环境宣言》提出了关于环境权的保障措施。随后的几十年,国际条约文件以及多国宪法均明确了公民的环境权保障。

笔者曾经指出环境权的权利功能主要包括三方面,即防御权功能、请求权功能和受益权功能[3]。垃圾分类制度主要体现的是环境权的请求权功能和受益权功能。其一,垃圾分类是环境权的请求权功能的制度投射。请求权是民法上经常使用的概念,一般是指权利人得请求他人为特定行为(作为、不作为)的权利。基本权利的请求权功能与民法上的请求权概念并不等同,基本权利的请求权功能针对的对象是国家,即要求国家积极作出保护基本权利的行为;而民法上的请求权仅仅相对于某个特定的民事主体产生效力。在现代社会,环境作为公民生活不可或缺的构成要素,对公民的美好生活具有极端重要性,所以公民主动请求国家保护环境,不管是对公民个人,还是对社会和国家都具有非常重要的意义。如果缺少水、阳光、空气等重要环境资源,人们每天的生活就无法进行。而且随着人们对品质生活、生命发展的关注,对水、阳光和空气的质量均提出了更高的要求。其实,不仅是对于公民个体,对于公民群体即社会和国家,环境的极端重要性也日益显现。在现代社会,环境资源的过度利用甚至破坏的现象可能会随着生产力的发展而逐渐显现,环境资源利用率低下的状况也会由于人与人之间关系的复杂性、紧张性而逐渐加剧。因此,环境资源日渐变得珍贵和稀缺。对于社会的整体发展而言,良好且持续再生的环境是非常关键的。当今社会,由于国家之间竞争日益加剧,环境资源对国家的竞争力和发展能力的制约性不断凸显。随着环境与资源保护程度的日益提高,对环境与资源的保护已成为各国的共识及国策。环境权本质上属于社会权。社会权将社会利益摆在权利结构的核心地位,并将对社会成员的共同利益、普遍利益以及社会安全的维护作为首要任务。环境权的主旨在于对整个人类社会资源的维持和正确的利用,使得人类不至于因为资源枯竭等因素的出现而生活在恶劣的环境之中。可以认为环境权本质上属于社会权,这也就决定了环境权依赖并请求国家保护的请求权功能。从环境权的社会权本质属性和积极权利属性来看,环境权对国家的依赖程度较大。由于环境权及环境事务的复杂性、特殊性,及行政权在国家权力之中的作用是最突出的,环境权的请求权功能主要针对行政权。世界各国有关环境保护的法律通过对行政权关于环境保护职责的规定,从侧面展示了环境权的请求权功能。垃圾分类表面上看是政府的一种主动进行的垃圾管理活动,事实上是对公民美好环境生活诉求的一种积极回应,是以环境权为理论基础的,是公民环境请求权功能的一种制度投射。

其二,垃圾分类是环境权受益权功能的直接体现。所谓基本权利的受益权功能是指公民为享受一定利益,而根据基本权利请求国家作出某种行为。受益权功能要求国家必须积极作为,以一定的服务或者给付确保公民基本权利得以实现。因此,给付的内容可以是物质或经济层面的资助,也可以是通过特定法律程序或服务保障权利的实现。较之于传统自由权,环境权的保障乃至实现表现出对国家的更大依赖性。虽然环境权的请求权功能并非以国家义务的直接存在为前提,但是国家的义务特别是给付义务的存在却构成了环境权受益权能的前提。环境权的请求权功能针对的主要是国家行政机关,而环境权的受益权功能针对的是国家立法、行政和司法机关。环境权的请求权功能相对于环境权的受益权功能,主要是一种过程性的权利功能,在逻辑上介于环境权的防御权功能与环境权的受益权功能之间;而环境权的受益权功能主要是一种结果性的权利功能。以国家给付义务的存在为前提的环境受益权功能,其主要内容是积极受益权,次要内容是消极受益权,主要包括环境立法受益权、环境行政受益权和环境司法受益权。垃圾分类在提高垃圾利用价值的同时,提高了环境治理水平,对于公民环境权的保障与实现具有现实意义,直接体现了环境积极受益权,是环境立法受益权和环境行政受益权的功能叠加。

笔者也一直主张,公民环境权利与环境义务不可分割。垃圾分类不仅是对环境权利的重要保障,更直接体现了公民的环境义务。我国当下较为严重的环境问题决定了环境治理及实现绿色发展的现实迫切性。环境保护人人有责,探讨公民的环境保护义务具有强烈的实践意义。作为公民身份首倡者的T.H.马歇尔曾明确地指出:“如果说公民身份意味着捍卫权利,那就不能忽视与之相关的公民义务。”[4]蔡守秋教授也曾指出:“只有环境法律关系的主体在享有适宜环境权利的同时承担保护环境的义务,才能真正实现有关各方的环境权益。”[5]正如2019年国务院《政府工作报告》中所指出的:“保护环境,人人有责。每一个社会成员都要自觉行动起来,为建设美丽中国贡献力量。”公民的环境保护义务源于现行《宪法》中具有特定环境保护内涵的规范。公民环境义务的提倡旨在强化公民环境意识,规范公民环境行为,提升环境保护与治理实效。公民环境义务、环境权利以及国家环境义务三者共同构成环境治理法治理论的核心。公民的环境义务包含三个层次的内容[6]:第一层次,充分注意义务。所谓充分注意是指公民应该具备良好的环境意识,还应该持有一定的环境知识,尤其是在实施与环境有关的行为时,必须充分考量行为实施对环境产生的积极影响、消极后果。充分注意义务属于公民环境保护义务的基础环节,要求程度也较低,强调公民必须充分尊重国家、社会、集体的以及其他公民的环境利益。第二层次,积极维护义务。根据现行《宪法》二十六条之规定,国家对环境负有保护职责。环境具备了典型公益性、集体性等特征,决定了国家应当是首要的职权和责任主体的必然。事实上,环境国策条款在多个国家的宪法中都有明确规定,以明示国家在环境保护中的责任。与改善相比,保护注重对现有环境资源和状况的维护。这种具有维持性特征的保护包含三个层面的内容:(1)对现已存在和出现的环境损害的排除;(2)对环境可能或潜在危险的排除或减轻;(3)通过采取预防措施来防止对未来环境的危害[7]。区别于国家对环境的保护义务,公民的积极维护义务主要表现为:(1)对国家环境保护行为的积极配合;(2)个体主动参与环境的维护。因此,公民的环境保护义务中积极维护义务也体现出中等程度要求的特点。第三层次,尽量改善义务。改善不仅意味着积极改进趋于恶化的环境,还意味着打造更好的环境。事实上,国家应当作为改善环境的最主要的责任主体,但是公民也必须配合国家主动做出改善的行为。因而,公民的环境保护义务中尽量改善义务体现出较高程度要求的特征。不可否认的是,公民与国家在力量和影响上存在实质性的差距,决定了对公民的要求只能是尽量改善环境,这与对国家要求的改善存在着根本区别。垃圾分类的价值在于从细微之处产生潜移默化的影响,进而引导人们形成科学的垃圾分类习惯。垃圾分类,既涉及公民的第一层次的环境义务,即充分注意义务。公民在投放垃圾的时候,应该充分注意垃圾投放装置的分类设置。也涉及公民的第二层次的环境义务,即积极维护义务。规范公民的垃圾投放行为,提升垃圾管理的效率,无疑是在更好地维护环境。甚至也涉及公民的第三层次的环境义务,即尽量改善义务。垃圾分类投放与管理处置的直接后果之一,就是环境可预期的大幅改善。

当前,笔者主张,应该进一步完善相关立法,在完善垃圾分类管理制度的同时,将公民的环境权利与义务的相关内容,尽量地在法律上予以一定的明确化,内容上进行一定的实化;同时结合不同的环境治理具体制度,进行一定程度的类型化,明确保障的不同方式和程度。总之,垃圾分类作为一项与人民生活方式、生活态度等休戚相关的举措,其实是生态文明建设伟大工程中的一项具体措施。从党的十八大到党的十九大,再到2018年通过的《宪法修正案》将生态文明建设写入《宪法》,生态文明概念完成了从执政党意志向国家意志的转化,不断推动生态文明建设迈上新的台阶。建设生态文明是《宪法》确认的国家战略,任何组织、个人都必须使其行为符合生态文明建设的基本目标。实行垃圾分类实质上是对人们曾经的“一揽子式”垃圾处理方式的摒弃,是对忽略生态环境保护的垃圾处理方式的否定,也是对人们“只顾消耗、不顾治理”生活态度提出的思考,更是基于建设生态文明目标对人们所持有的“人类中心主义”等错误观念的重大反思。生态文明建设从一个高高在上的概念转化为与人们生活息息相关的垃圾分类举措,更进一步提升了生态文明概念在人们心中的接受程度。在依宪治国、建设法治中国的新时代背景之下,生态文明建设的宪法蕴含需要得到人们的认可、得到人们的参与。由此可见,垃圾分类举措实际上也是对宪法生态文明建设内涵的普法宣传,以人们常见的方式和形式深化了人们对宪法生态文明内涵的理解。普法教育的作用在于强化人们对垃圾分类工作的认可和理解,使人们从心理上接受垃圾分类,进而推动垃圾分类工作的顺利开展。因此,普法教育尤其要注重接受人群的差异性、地区发展的非均衡性等具体因素,有针对性、地域性、层级性地进行普法、释法教育,这样取得的效果将事半功倍。

论生活垃圾分类治理中的公众参与权

熊勇先(海南大学法学院教授)

党的十九大提出了共建、共治、共享的社会治理格局,明确了公众参与在治理体系中的地位。民众和政府、市场的多元共治是垃圾分类的国际经验[8],由于垃圾分类的零散性和政府监管的有限性,公众参与被视为垃圾分类治理的有效制度安排。在生活垃圾分类治理中,虽然《生活垃圾分类制度实施方案》和北京、上海等地的地方性法规确立了公众参与原则,但并未赋予公众完整的参与权,公众参与制度也不完善,进而可能影响公众参与的实施效果。

一、生活垃圾分类治理中公众参与权的构成

行政程序参与权是相对人为维护自身合法权益而参与行政程序,并对行政行为产生影响的一种权利[9]。不同领域内公众参与权的权利内容有所不同,如重大行政决策程序中的公众参与权的内容是具体事务的参与。而根据《环境保护法》五十三条之规定,环境公众参与权包括知情权、参与权(狭义)和监督权,即它是一种复合性权利,表现为权利束,并非限于某一形态的权利。但是在具体环境制度设计中,公众参与权有时仍未得到完整表达,如城市环境制度中的公众参与主要为决策的被动参与,作用是信息收集[10]。而作为环境治理范畴的生活垃圾分类治理,其公众参与制度也体现为公众参与权的全部权利形态。

根据现行地方立法的规定,生活垃圾分类治理制度中的公众参与权仅体现为公众环境事务参与权,即具体生活垃圾分类活动的参与权利。如《上海市生活垃圾管理条例》第七章之规定,缺乏公众知情权和监督权的规定。虽然各地普遍建立了生活垃圾管理的社会监督员制度,但其与公众参与权中的监督权并不一致。在环境公众参与权中,知情权是前提,狭义参与权是核心,监督权是保障,各权利间相互联系、相互依存。因此,在生活垃圾分类治理中,公众的知情权是获取生活垃圾分类相关信息的权利,狭义参与权是直接参与生活垃圾分类具体事务的权利,而监督权是对生活垃圾分类职能部门和义务主体行为进行监督的权利。环境公众参与权的定位会影响公众参与的制度设计及其功能发挥,因而应当强调公众参与权的完整性,赋予公众知情权、参与权和监督权。

二、生活垃圾分类治理中公众参与权的行使

在生活垃圾分类治理中,公众参与权的行使涉及权利主体、行使范围以及行使方式等。其中公众参与权的权利主体具有多元性,政府职能部门以外的公民、法人和其他组织均可行使参与权。包括分类投放义务主体,即产生生活垃圾的公民、法人和其他组织,他们既是分类投放义务主体,也是分类治理参与主体;无利害关系组织,即行业协会、群众自治组织以及民间组织等,他们是生活垃圾分类中组织型参与主体。我国现行立法虽然明确了公众在志愿服务、违法举报等方面的作用,但其侧重强调公众的义务主体而忽视参与主体的地位,进而缺乏参与范围和方式的系统规定;虽然明确工会、共青团、妇联、村民委员会、居民委员会以及志愿服务组织的参与地位,但是并未凸显行业协会的作用。对此,在生活垃圾分类治理中,应当突出投放义务主体的参与主体地位,明确其参与范围和方式。在行业协会与行政机关脱钩改革的背景下,着力促进餐饮协会、包装协会等行业协会的发展,发挥其在垃圾源头减量以及资源化利用等方面的作用。

在生活垃圾分类治理中,受环境公众参与权复合性的影响,公众的权利行使范围涵盖分类治理的全过程,包括环境规划、行政决策、设施建设、活动实施、执法与监督等;而权利行使方式也具有多样性,包括宣传教育、志愿服务、听证会、论证会、执法协助、代执行、投诉举报、申请信息公开等。我国生活垃圾分类立法侧重分类投放以及执法监督领域内的公众参与,且仅对宣传教育、积分兑换、投诉举报等部分权利行使方式进行了规定,这不利于公众参与权的行使。对此,可根据公众参与权的内容确定其行使范围与方式并使之法定化,进而完善公众参与制度,丰富公众参与的形式和途径。具体而言,在生活垃圾分类治理过程中,各治理领域和环节均会涉及公众知情权,因为行政机关在履职过程中产生和获取的信息均属于政府信息,除行政机关主动公开外,相对人可通过申请的方式获取相关政府信息,以实现其知情权。事务参与权贯穿生活垃圾分类治理的全过程,涵盖治理决策、实施和执法等领域,公众可以通过参加论证会、听证会、征求意见等方式介入行政决策的制定和实施过程并发表意见,通过宣传教育、业务指导、行业规范的制定、志愿服务、积分兑换等方式参与分类投放活动,通过配合、协助、代履行等方式参与执法机关开展的执法活动。公众监督的对象包括行政机关和分类投放义务主体,可以通过批评建议、投诉举报、提起诉讼等方式实现其监督权。但由于公众参与分为个人具体参与和社会组织替代履职两种形态[11],部分参与权只能由社会组织行使,如通过提起环境公益诉讼的方式进行监督等。

三、生活垃圾分类治理中公众参与权的实现

虽然环境保护、重大行政决策、生活垃圾分类等领域均规定有公众参与权,但公众参与仍存在参与随意性、表达限制性等困境[12],且作为参政权的具体体现,国家对其负有不得侵犯和促其实现的义务[13]。因而,行政机关应当从理念、规范、程序以及激励等方面入手,促进生活垃圾分类治理中公众参与权的实现。

第一,协同治理理念的确立。协同治理强调公私协作治理模式,注重社会与公众的参与性,这与共建、共治、共享的社会治理格局要求高度一致。因此,在生活垃圾分类治理中,行政机关应当转变治理理念和管理观念,注重社会协同和公众参与,推进参与型行政以扩大公众参与的范围,采取柔性执法方式以弱化公权的强制性,扶持社会组织发展以强化公众参与的组织性,加强宣传引导以提升公民参与的意识和水平。

第二,规范体系的完善。现有立法关于公众参与的规定缺乏系统性。笔者建议在确立公众参与原则的基础上,设专章对公众参与的主体、范围、方式、程序以及激励措施等进行明确规定,为公众参与权的行使提供规范支撑。此外,还应注重村规民约、行业规范等“软法”在促进和规范公众参与方面的作用。

第三,程序的可接近性。行政程序的开放性、便利性和有效性对于公众参与权的行使具有促进作用。为此,在生活垃圾分类治理过程中,程序应具有开放性,公众参与的范围应具有明确性,吸纳公众参与应成为行政机关的法定义务;程序应具有便利性,公众参与方式具有多样性,从而使公众可以自主地发表意见和诉求,且意见和诉求能够得到及时的回应和反馈;程序应具有有效性,公众的意见和诉求应获得行政机关的尊重,合理建议能被行政决策采纳。

第四,激励机制的建立。通过经济利益驱动等方式促进公民参与是发达国家垃圾分类的重要经验[14],而公众参与生活垃圾分类的激励机制应当包括:(1)先进奖励制度,即对在垃圾分类治理中做出突出贡献的公民、法人和其他组织进行表彰和奖励;(2)举报奖励制度,即对查证属实的违法行为的举报人给予奖励;(3)积分兑换制度,即根据垃圾分类情况积累积分并可兑换生活用品。此外,合理的收费制度可以有效促进垃圾分类[15],但我国并未普遍建立生活垃圾处理收费制度。而具有导向作用的生活垃圾处理收费制度应当体现谁产生谁付费、多产生多付费、分类投放少付费的原则,推进计量收费和分类计价等差异化的收费办法。

垃圾分类管理的立法应当在法治框架内进行

石冠彬(海南大学法学院教授)

实行垃圾强制分类的管理模式,是落实国家保护环境战略的体现,本身是符合绿色发展、可持续发展理念的,而且垃圾分类也确实是公民应尽的义务。一方面,从现有民事法律规范来看,2017年施行的《民法总则》九条规定:“民事主体从事民事活动,应当有利于节约资源、保护生态环境。”所以说,我们每个公民都负有减少垃圾产生的义务,这个义务不仅仅是道德层面的义务,也是法律层面的强制义务。另一方面,从环境法层面来看,“谁污染谁负责”是各国治理环境所采取的基本原则。生活垃圾是由公众在生活之中产生的,公众自然具有处理生活垃圾的义务,而事实上社会公众对垃圾进行分类也确实是其力所能及的事情,有赖于公众生活方式与生活习惯的培养。

就垃圾分类的立法而言,笔者认为这本身就体现了依法行政,通过立法来推行垃圾的强制分类,符合国家治理体系和治理能力现代化的要求。但是,这种立法活动本身必须在法律的框架内进行,必须符合科学立法的要求。从宏观层面来说,垃圾分类的立法必须符合《立法法》《行政处罚法》等法律关于法定立法权限与立法程序的规定。以罚款为例,从《行政处罚法》层面上来看,罚款必须由规章以上的规范性法律文件作出;从立法程序上来说,如果是通过政府的行政规章来对垃圾分类予以强制规定,并对相关违法行为处以罚款的,其罚款的最高额度必须经过当地省级人大常委会的批准同意,而不论该行政规章是由省级人民政府作出的还是由符合《立法法》规定的市级政府作出的。因为根据《行政处罚法》十三条的规定:“罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。”也就是说,如果地方性政府的规章要规定罚款的处罚权,则该规章仅依法向省级人大常委会等备案机关备案是不够的,其在制定阶段必须得到省级人大常委会关于罚款最高额度的批准,否则该规定在法理上就不具有法律效力。当然,从目前各地出台的立法文件来看,主要有两类:一类是通过人大常委会制定地方性法规来对垃圾分类问题加以规范,比如2019年7月1日开始施行的《上海市生活垃圾管理条例》、2020年10月1日将施行的《海南省生活垃圾管理条例》等;另一类则是通过规章等方式进行规范,比如2019年3月15日开始施行的《合肥市生活垃圾管理办法》。两者都在不同程度上规定对于违反垃圾强制分类管理规定的行为要予以罚款,地方性法规不存在罚款限额的审批问题,但是行政规章则存在这一问题。还需要注意的是,按照惯例,未来各地都会在省级人大常委会立法文件的指导之下,再行制定具体的实施办法,既有可能是行政规章,也有可能是其他规范性文件。但不论是采用何种形式,都必须符合法定的立法权限与立法程序。概言之,不论垃圾分类管理立法的地方性立法是地方性法规还是行政规章,都必须依照《立法法》等规定来加以制定。

就目前关于垃圾分类的立法现状而言,笔者主要想谈一个与人格权保护紧密相关的观点,就是垃圾分类立法不宜笼统规定采用征信管理方式。或者说,垃圾分类管理的相关立法规定,本身必须符合比例原则,不能侵犯公民的相关合法权利。笔者认为,在目前诸如垃圾分类的地方立法之中,有一个非常突出的问题就是征信档案的滥用。举例而言,前述《合肥市生活垃圾管理办法》四十一条就明确规定:“城市管理行政主管部门应当建立生活垃圾管理信用记录制度,依法将违反规定投放、收集、运输、处置生活垃圾的行为纳入诚信体系,按照规定予以惩戒。”前述《海南省生活垃圾管理条例》在起草阶段曾以《海南省生活垃圾分类管理条例(征求意见稿)》的名义征求意见,该征求意见稿第五十二条规定:“单位或者个人违反本条例规定,拒不改正或者逾期不改正,对生活垃圾分类后续环节或者生态环境产生不良影响的,除应当承担罚款处罚外,还应当承担因其违法行为造成的直接损失或者由生活垃圾分类管理作业单位代履行的实际费用,同时将行政处罚信息作为不良信息,记入有关个人、单位的信用档案。”[16]也就是说,按照一些地方立法的规定,单位或者个人的任何一种违反垃圾分类的行为,都有可能导致其征信档案出现污点,从而对其产生所谓的“惩戒”作用。对此,笔者倾向于认为,垃圾分类立法不宜将违反垃圾分类管理规定的行为与征信系统相关联。一定程度上甚至可以说,将违反垃圾分类管理规定的行为通过纳入征信档案来管理,乃部分地方政府“慵政”“懒政”的具体表现方式。

首先,对于违反垃圾分类管理规定的行为,虽然可以通过立法认定其违反公民的法定义务,但其本身与“信用”“诚信”并无关联,不符合适用征信管理规定的前提条件。一般认为,“信用不仅是指民事主体借贷能力的社会评价,还包括了对于民事主体经济活动能力的社会评价”[17]。或者说,“信用是对民事主体的经济能力包括经济状况、生产能力、产品质量、偿付债务能力、履约状态、诚实守信等的评价,它是对民事主体人格的经济能力的综合评价”[18]。由此可知,违反垃圾分类管理规定的行为,本身与信用并无关联,自然也就不能用强化信用机制建设的“征信系统”来加以规范。

其次,诚如前述,违反垃圾分类管理规定的行为与民事主体的信用评价本身并无关联,垃圾分类立法将其与征信挂钩涉嫌侵犯民事主体的人格权。在学理上,“所谓信用权,是指民事主体享受并支配其信用及其利益的人格权,或者是自然人、法人或者非法人组织对其所具有的经济活动及其能力的良好评价所享有的权利”[19]。我国目前立法并未直接规定信用权,未来立法短时间内可能也无法直接肯定信用权,最新审议的《中华人民共和国民法典(草案)》(2019年12月审议稿)虽然没有凸显“信用利益”是一项独立的权利,但该草案第四编人格权编延续了《民法总则》的立场,在第五章“名誉权和荣誉权”部分已经明确地将“信用利益”作为名誉加以保护,其第一千零二十四条第二款规定,“名誉是对民事主体的品德、声望、才能、信用等的社会评价”。从目前司法实务的情况来看,法院就信用侵权的判例主要有三类,但也均将其作为名誉权加以保护:(1)法院认为单位的信誉降低,意味着名誉权受损。就此,有法院曾明确指出,“名誉是品德、情操、才干、声望、信誉和形象等各方面形成的综合社会评价,造成他人信誉度降低,应当视为侵权行为,承担民事责任”[20]。(2)有法院甚至直接承认自然人享有信用权,并进一步认定侵犯自然人信用权的行为在法律上应当被评价为侵犯名誉权,如“公民的信用权是指民事主体对其经济能力在社会上获得的相应信赖与评价所享有的保有和维护的具体人格权,信用权保护的是民事主体关于经济能力和诚信状况的评价”[21]。(3)法院虽然不认可信用权,但认为造成民事主体信用(信誉)降低涉嫌侵犯名誉权,这也是司法实务中的主要立场。举例而言,有法院曾在判决书中认定:“上诉人依据他人签名的贷款材料,确定被上诉人李某某贷款逾期未结清,并上报中国人民银行,产生不良资信记录,客观上造成了被上诉人李某某个人信用下降、社会评价下降的后果。本院认为,上诉人未经核实上传了李某某不良资信记录,与李某某个人信用下降、社会评价降低之间存在因果关系。”[22]概言之,垃圾强制分类的立法,不论是将单位还是个人违反垃圾分类管理规定的行为纳入征信管理系统中,通过信用档案的管理来促进垃圾分类活动的实施,其本身的合法性就存疑,涉嫌侵犯民事主体的名誉权。

再次,征信事关整个社会的信用建设,滥用征信系统的波及面极广,最终有可能使得这一有效评价方式失去本身的意义,违背国家治理体系和治理能力现代化的要求,故对其适用应当特别谨慎、保持相当的谦抑性。截至2019年3月11日,共有9.9亿自然人信用信息被纳入央行征信系统,可以预计未来该征信系统将覆盖到每一个人。且不良信用信息的影响极大,有不良信用记录者不仅在金融部门办理贷款业务时会受到一定限制,甚至在社交、婚恋、求学、求职、晋升、评职称、荣誉评定、签证出国等方面也将受到不同程度的影响。也正是基于社会公众对个人征信信息的重视,近年不少地方的执法部门在执法中开始粗暴地采取“纳入征信”的方式,在这中间,最为严重的应该就是各地的交通管理部门。举例而言:2018年1月1日,《大连市文明交通行为信用管理办法》正式施行,将交通违法行为纳入诚信体系,增加违法成本,使大连成为全国首个将机动车驾驶人和所有人的信用考量共同纳入诚信体系管理的城市;黑龙江省公安厅《2018年全省公安机关“法治建设年”活动方案》明确指出,“启动交通枢纽等重点部位移动终端特征采集设备建设,将严重交通违法行为纳入个人诚信记录”;贵州省在实施“城市道路交通文明畅通提升工程”中明确指出,“推进文明交通征信体系建设。建立个人信用基础数据库,整合机动车驾驶人、所有人基本信息、交通失信信息,生成文明交通信用记录档案,将严重交通违法行为纳入个人征信记录。将文明交通信用与职业准入、个人信贷、车辆保险、评优评先等挂钩,对交通失信行为人实施相应惩戒”。除此之外,频繁跳槽、地铁放音乐、违章停车、公租房违规、无偿献血等也被某些地方管理部门纳入征信系统,这些新闻近年都引发了颇大争议,“纳入征信系统”似乎已经成为万能的社会治理模式。果真如此,未来社会很可能将出现“人人不诚信”的表象,其根源在于征信系统的滥用。就征信系统的滥用问题而言,在2019年8月国家发改委的新闻发布会上,新闻发言人孟玮在回答央广记者提问时表示,推进社会信用体系建设要始终坚持依法依规和合理适度,要防止失信行为的认定和记入、失信“黑名单”的认定和实施失信惩戒措施等信用建设举措应用的泛化和扩大化。在此背景下,对于垃圾分类立法之中应否采纳“征信档案”的管理方式,就应该更加谨慎一些,而不是将“纳入征信系统”作为一种万能的方式。自党的十八届三中全会以来,国家一直强调治理体系和治理能力的现代化,目前征信系统过度使用的情况不得不引起我们的深思。

综上所述,垃圾分类的立法不宜将“纳入征信系统”规定在其中,因其不符合“科学立法”的要求:一方面,违反垃圾分类管理规定的行为本身就与信用无关,将其纳入征信系统涉嫌侵犯公民名誉权;另一方面,征信系统的滥用造成了相当恶劣的社会效果,且与国家治理体系和治理能力现代化的目标相悖。

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